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周密:美国改变关税政策的时间窗口到了

发布日期:2022/8/11 10:21:38   共阅[126]次

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特朗普“风风火火”,举着让“美国再次伟大”的大旗,行着上世纪贸易保护主义的做法,给全球经贸的平稳运行造成了不小的麻烦。加征关税无疑是其鲜明的标志之一。美国真的因为其高耸的关税壁垒就变得更加“伟大”了吗?

拜登暂缓加征太阳能面板关税

美国智库彼得森国际经济研究所的资深学者乍得·鲍恩一直在关注中美贸易。自2018419日开始,鲍恩开始以网文方式记录美国与中国等国家贸易争端和行动的整个过程。按照他的分类,美国的贸易争端可以分为六大类,分别是(1)以产业损害为名的太阳能面板和洗衣机争端,(2)以国家安全为名的钢铝产品232关税,(3)以技术和知识产权为名的不公平贸易政策——301关税,(4)以国家安全为名的汽车争端,(5)来自墨西哥的非法移民问题,以及(6)保卫美国半导体领导地位之战。其中,除了第(5)个贸易争端主要发生在美墨两国之间以外,其他贸易战场或多或少都与中国有关,而301关税则是中美贸易争端的主战场,也因其涉及的商品数量大、金额高而受到最多关注。

621日,鲍恩对其网文进行了更新,主要是因为拜登政府在66日宣布临时性暂缓两年征收从东南亚四个国家进口的太阳能面板关税。拜登在陈述原因时说得很直白——稳定的电力保障关系美国国家安全和国防,各种因素(如俄乌冲突)使得美国未来可能没有办法发出足够的电,而且不少新的太阳能装机因供应不足已经被迫停滞,严重影响了美国着力推动的应对气候变化、使用新能源计划。

加征关税造成全球供应链紊乱

太阳能发电模块的短缺事实上只是美国面临的广泛、系统性供应链问题的冰山一角。75日中国国务院副总理刘鹤在应约与美国财长耶伦通话时,双方就全球产业链供应链稳定议题交换了意见,双方都认为共同维护全球产业链供应链稳定,有利于中美两国和整个世界。近几十年来,尤其是世界贸易组织(WTO)成立以后,全球有越来越多的国家和地区主动加入该组织。迄今为止,WTO已有164个成员,代表了全球贸易总额的98%。在WTO所创造的大平台和大市场中,全球逐渐形成了价值链分工的贸易网络。伴随关税的持续、广泛下降,全球分工持续优化。但特朗普单方面加征关税大幅改变了国际贸易网络格局,跨国贸易成本显著上升,市场预期变得更加困难。虽然从短期来看,美国国内产业可能因此面临的竞争下降,但市场的效率也会明显降低。

这就好比这样一幅场景:在广袤的大地上,伴随风化、流水等自然力量的作用,地形变得愈发平坦。居住在这片大地上的人们原本一眼就能望到天边,人们可以看到东方的丝绸、西方的面包、北方的三文鱼和南方的奶牛,大家可以做出最优的选择,进行交易获得各自所需。但有一天,其中的一片土地周围建起了一圈高高的围墙。于是,生活完全变了样,人们不敢买东西,也不敢卖东西,一些人家存起来东西,准备卖更高的价格,引起其他人家的恐慌,导致价格变得更高。其他土地上的人们因为担心也筑起了墙,市场信息更不透明。

这就是特朗普加征关税所造成的后果。过去几年,大幅上升的关税并未促使美国国内产业百花齐放,美国该进口的还是要进口,哪怕需要花更多的钱。当然,一些经销商为了满足美国市场的消费需求,也可能选择改变进口的来源地,例如把从中国进口改为从其他国家进口。但这些进口的商品很可能会因此被迫降低产品质量要求或面临因产能不足、产业配套体系不完善等原因造成的供应时效和供应量的下降。无论对于美国经销商、消费者,都远非最优的选择。在新冠疫情暴发初期(2019年),美国加征的25%关税使美国从中国进口的医药产品下降了16%,而从其他国家进口的增长却无法弥补市场供给缺口。

特朗普时期的关税为何没有取消

美国的产业在过去几十年发生了结构性的转变,其比较优势已经不在传统制造业领域,更不用说制造业发展所需要的复杂的供应链配套体系。因此,特朗普加征关税或许只是使美国政府的关税收入增加了不少,可以部分弥补财政赤字的大窟窿,但企业和消费者却没有获得什么好处。美国面临的供应链问题更为突出,而这一点也是拜登在竞选时就明确加以反对的。但是,为什么上任都一年半了,拜登还是没有兑现其竞选承诺、取消特朗普时期的关税政策呢?

事实上,美国政府的不同部门对贸易政策的关注点各有不同,其政策目标存在明显差异。主导对外贸易协定谈判的美国贸易代表办公室(USTR)以博弈思维看待和处理对外关系,在意的是谈判能否达成体现美国价值观和利益的国际协定;而以国内经济社会发展为主要目标的财政部则更重视对外经贸关系。去年104日,美国贸易代表戴琪在一次演讲中称要启动新的关税排除程序,而当时美国的关税仍覆盖了将近2/3的自华进口商品,商品价值约达3350亿美元。今年328日,拜登政府将352项中国商品的关税豁免延长到今年的1231日。这种关税豁免只是特朗普关税政策的“补丁”,用以反映美国国内企业和消费者等利益相关方对减少关税冲击的关注。美国坚持的是“谁主张谁举证”的原则,在普遍的、大范围的301关税下,利益相关方可以在USTR确定的时间窗口内提出豁免的要求。但“沉默的大多数”在享受全球化便利时往往没有意识到301关税可能的影响,也就不会选择通过这一方式提出豁免申请,而等到通货膨胀率高企,USTR提供的窗口期早就过去了,只能被迫承受更高的生活成本。

降低关税是重建信用的第一步

特朗普政府的关税政策就像纹身一样,并非不可改变。当一项干预市场的措施并未能达到预期、反而造成更多负面影响的时候,就应该进行调整,让市场能够充分发挥配置资源的作用。也许现在,美国已经到了做出改变的时候了。按照美国法律规定,对特朗普加征的301关税的必要性进行审核的时期,也正是拜登政府改变关税政策的时间窗口。

全球范围来看,多数商品的供给基本不存在总量上的不足,问题在于结构和市场预期。中美作为两大经济体,两国本身的市场空间是巨大的,也都有各自面临的挑战,宏观政策的出发点理所应当都是要维系本国经济社会的稳定和安全,这对于全球经济的发展也有着重要的基础性作用。在世界尚未从全球经济危机的阴霾中走出来、新冠疫情又加重了市场担忧的情况下,供应链和产业链的不稳定显著增强。中美作为大国,就应该有大国的担当。两国间贸易的复苏,不仅会显著降低市场选择的成本,也会使得全球供应链上的相关方都能从中获益。

中美两国企业有着开展经贸合作的强烈愿望,以市场支持创新,以创新推动产业升级。过去几十年的中美合作释放了巨大的活力,为美国消费者保持稳定的、持续升级的消费提供了强大支持,也为中国的经济发展和技术进步提供了充分动力。而特朗普政府对中国商品加征的关税破坏了中美两国的既有合作,阻碍了企业的创新和产业升级。以半导体为例,拜登政府将其作为影响供应链稳定的重要商品,鼓励在美国新建工厂、扩大供应量,以缓解市场需求不足的问题,但高额的关税和对华为等巨头无差别的限制措施严重影响了市场预期,美国国会久拖不决的半导体立法也无法真正刺激企业选择在美扩大产能、投入资源推动创新。相比而言,中国的半导体市场规模大且消费升级快,可以为美国企业提供稳定的市场支持,也是包括美国企业在内的全球半导体供应链上企业重点关注的对象。因此,要解决半导体供应链的问题,只有充分发挥市场力量,才可能促进这一目标的实现。

相比而言,劳动力密集型的产业更能够从关税下降中获益。不可否认,在美国加征301关税后,一些企业尝试将生产能力部分转移至其他国家,以期降低成本,但这种转移的实际收益并不大。产业基础薄弱、投资和营商环境不稳、物流保障不足、通关程序复杂,以及跨国投资的种种风险,导致企业产能国际转移的尝试困难重重。加之疫情的打击,一些企业在付出了不少代价后重新回到中国,而一些企业则可能因此退出行业。商品供应能力的下降推高了供不应求的矛盾,其中既包括最终消费品,又涉及大量的中间品和工业部件。降低关税,会使得已紧绷的供应获得放松,也会促使更多企业重返供应链,为降低通货膨胀压力提供支持。

更为重要的是,疫情后的全球经济复苏面临重重挑战,单凭任何一个国家都难以启动并持续推动这一进程。WTO12次部长级会议(MC12)达成了一系列成果,表达了各方对于合作而非对抗发展的共同意愿。中美应该通过降关税向市场注入信心,使得各国形成的包括多边贸易体系在内的国际共识获得更多的支持。世界各国无论大小,都应该相互尊重,平等相待,也都需要建立起彼此间的信任关系。特朗普时期美国对自身信用的肆意挥霍已经引起了包括其盟友和伙伴的广泛担忧,而缺乏信用的国家恐怕难以在推动形成新的国际秩序时发挥作用。信用的重建确实需要很长的时间,而降低关税或许能够成为美国展示其遵守国际秩序姿态的第一步。

(作者为商务部研究院美大所研究员)

信息来源:《世界知识》