2012年3月，美国通过H.R.4105 法案（GPX法案）对《1930年关税法》进行修改。此次修改涉及三大问题：一是该法案授权美国商务部对所谓的“非市场经济国家”征收反补贴税；二是该法案要求商务部在同时征收反倾销税和反补贴税时避免双重征税；三是该法案突破了不溯及既往的法律原则，可以溯及适用于从2006年11月20日开始并依据《1930年关税法》第1671条提起的反补贴案件。据此，美国商务部可以名正言顺地对从这些国家的出口产品同时征收反倾销税和反补贴税，结束了“非市场经济国家”不适用反补贴规则的历史。

一、法案修改进程回顾

2011年12月19日，美国联邦巡回上诉法院判决美国商务部对中国企业非公路用轮胎实施反补贴措施败诉，理由是无国会的立法授权。仅仅在过了两个月之后（即2012年2月19日），美国众议院筹款委员会主席戴维·坎普提出了修改《1930年关税法》的法案，增加对非市场经济国家征收反补贴税的条款，并得到美国制造商联盟、全国纺织业组织理事会、商务部和钢铁工人联合会等的支持。2012年3月5日，参议院全票通过该法案；3月6日，众议院以390:37的比例高票通过，至此，国会两院均已通过该法案；3月13日，奥巴马签署该法案，使之正式成为法律。

由此可以看出，整个法案修改过程不超过3个月，其中，立法过程尚不足1个月，速度之所以如此之快，除了当时大选涉及的政治问题以外，更多的是贸易保护主义不断升温的结果。

二、代表性案件回顾

1983年11月，美国乔治城钢铁公司等数家钢铁生产企业指控来自波兰和捷克的碳钢丝杆享有政府补贴（乔治城钢铁案）。1984年美国商务部裁决，美国反补贴法不适用于“非市场经济国家”。随后，该案上诉至联邦巡回上诉法院。上诉法院维持了商务部原判，并认为在中央计划经济国家里，政府代替了市场本身，国家承担企业的盈亏，政府对国营企业的补贴实质上是政府对企业的资助，并不是美国法律所指的补贴。由此，该案的判决结果成为反补贴规则不适用于“非市场经济国家”的司法判例。

2006年的“铜版纸”案成为美国将反补贴规则适用于“非市场经济国家”的首个案例。2006年10月，美国新页纸业集团向美国商务部和美国国际贸易委员会提出申请，要求对原产于中国的铜版纸进行反倾销和反补贴调查。在反补贴调查中，美国商务部认为中国经济的发展已经与计划经济完全不同，应对补贴进行调查，决定对中国适用反补贴规则。此后，双反案件成为中美贸易摩擦的高发案件。

2008年9月，河北兴茂轮胎有限公司及其美国母公司GPX国际轮胎公司将美国商务部诉至美国国际贸易法院，主张美国商务部在视中国为“非市场经济国家”的情况下，采用替代国方法同时征收反倾销和反补贴税，存在双重救济。2010年10月，美国国际贸易法院作出判决，支持中方主张。美国商务部上诉至联邦巡回上诉法院，上诉法院判决商务部不能在视中国为“非市场经济国家”的情况下对来自中国的产品征收反补贴税。2012年2月29日，美国贸易代表罗恩·柯克在众议院听证会上表示，国际贸易法院的该项判决损害了美国的贸易执法能力，进而导致美国2012年3月修改《1930年关税法》。

三、法案修改对中国出口产品产生的影响

1．引发“双重救济”问题，导致中国出口企业承担高额关税

双重救济往往存在于对同一进口产品同时适用反倾销税和反补贴税的案件中。在以非市场经济国家方法（NME AD methodology）计算倾销幅度时，以替代国的价格作为计算倾销产品的正常价格，反倾销税已经抵消了政府补贴所导致的产品出口价格的降低，被包括在整个倾销幅度内；当对同一产品同时征收反补贴税时，同一政府补贴又被计算在反补贴税之中，即出口国的同一政府补贴行为被两次抵扣，导致“双重救济”。换句话说，替代价格以其他国家的正常价值（往往高于中国国内价格）作为参考，已排除中国国内价格可能享受补贴的效果，如果再次征收反补贴税，那么已经明显超过了倾销或补贴行为对出口国国内市场所带来的益处。

根据该法案，若主管机关依照《1930 年关税法》第703（c）条规定的正常价值的计算方法，对非市场经济国家的一类或一种产品的倾销作出认定时：（A）该产品受到第701（a）条所规定的可诉性补贴；（B）该补贴被证实导致了进口产品平均价格的降低；（C）主管机关在联系确定倾销的正常价值之后，合理预估出补贴对进口产品倾销幅度的影响。当上述3项条件满足时，主管机关可以从反倾销税中扣除（C）项所认定的倾销幅度的增加额。但是扣除的税额不应超过对该项产品所征收的反补贴税。

虽然法案中规定了避免双重救济的条款，但实际操作起来却是困难重重。法案将“国内补贴导致了进口产品平均价格的降低”的证明责任强加于外国出口商，导致双重救济的举证责任完全落在企业身上。这些企业经常由于不能证明存在双重救济的事由而败诉，或者即使能够证明存在双重救济，也很难获得美国商务部的认同，往往需要通过上诉至美国联邦巡回上诉法院来解决。让人欣慰的是，美国联邦巡回上诉法院虽然没有明确的判决指出该举证责任不应由企业来承担，但在轮胎案的判决中，联邦巡回上诉法院认为如果商务部无法确定双重救济是否存在以及双重救济的程度，那么应该停止对非市场经济国家征收反补贴税。本案的上诉机构也认为，调查机关承担着查明补贴准确金额的义务，并应精确计算出《补贴与反补贴措施协定》第19.3条中规定的适当反补贴税。在对同一产品同时征收反倾销和反补贴税的情况下，调查机关在确定“适当”金额时，需要证明同一补贴是否以及在多大程度上被两次抵消。若美国商务部认为其计算方法是合理的，不会造成双重救济的结果，就应该承担相应的举证责任。但是就目前来看，中国企业仍需举证证明美国商务部和美国国际贸易委员会在计算税率时没有做到适当扣减和抵消，这种量化证据的精准性要求成为胜败的关键点。

此外，法案要求美国商务部合理预估补贴对进口产品倾销幅度的影响，但并未对商务部的“合理预估”这一主观行为提供具体参照和既往判例，如此之大的自由裁量权不仅降低了企业对应诉风险的不可预测性，还导致“合理预估”的效果具有不确定性，这种做法也将中国企业置于一个不确定的法律环境，违反了世贸组织在透明度和正当程序等方面的相关规则。

2．溯及既往的规定为其贸易保护主义披上“合法”外衣

此次修改法案，突破了不溯及既往的法律原则，规定该法案溯及适用于从2006年11月20日开始并依据《1930年关税法》第1671条提起的反补贴案件。表面上，该规则违反了法律不溯及既往的规定，但此次修改并不违反美国国内法。《美国宪法》第1条第9款第3项“禁止联邦政府制定任何褫夺公民权利的法案（Bill of Attainder）或者溯及既往的法律（ex post facto Law）”，但联邦最高法院在1798 年的Calder v. Bull 案中，法官一致认定“禁止溯及既往”的法律条款只适用于刑事法律。这也为该法案的修改提供了“合理”路径。美国自2006年以来对中国进口产品陆续展开双反调查，其中的大多数案件被征收反倾销税或反补贴税，而在法案修改之前，由于先前美国国内法的规定不得对非市场经济国家的产品征收反补贴税，在法案修改之后，溯及既往的规定为这些案件提供了法律依据。

值得注意的是，对非市场经济国家的反补贴税的征收可以溯及既往适用，但是避免双重救济的反倾销税的调整只能针对法案生效后的案件适用，因为法案中避免双重救济的生效时间是成为正式法律之日，美国商务部并没有义务对3月13日之前已经产生的双重救济案件作出反倾销税的调整。

四、结语

截至目前，除美国、日本等国家尚未承认中国市场经济地位以外，已有81个国家（地区）承认了中国的市场经济地位，到2016年中国自动获得市场经济国家地位的期限到来之前，美国会抓住这个时机对我国出口产品发起反倾销和反补贴调查，可以预见的是，在未来的几年内，贸易摩擦会不断加剧，中国出口企业一方面应该认真研究出口政策和可能面对的法律风险，另一方面要注意发生“双重救济”后的举证和量化证据问题。

 

（来源：《中国贸易救济》）